Renúncias do ICMS e perda de arrecadação dos estados

Publicado no Portal Jota no dia 21/06/2022

Por Marco Chicaroni e Jean Henrique Ferreira

O avanço no Congresso Nacional do PLP 18/2022, que define teto de 17% de incidência do ICMS sobre combustíveis, energia elétrica, serviços de comunicação e transportes, traz à tona o debate em torno da gestão do imposto estadual e suas consequências para a execução de políticas públicas nas áreas da educação da saúde e outras áreas essenciais nos estados.

Nos últimos dias, o presidente Jair Bolsonaro anunciou que o governo federal enviará uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) cujo teor é zerar o ICMS sobre combustíveis até o final de 2022. As perdas dos estados seriam ressarcidas pela União em até 17% do preço. Representantes dos estados e da União estão em forte negociação sobre os detalhes dessa PEC, cujo texto é prometido para os próximos dias.

Por seu turno, os governadores legitimamente alegam que reduções bruscas das receitas dos estados comprometeriam a execução dos serviços públicos. Estima-se que cerca de 14% de todo o ICMS arrecadado no Brasil é apenas sobre combustíveis.

É fato que, no Brasil, as reduções tributárias não são todas repassadas aos preços dos produtos. Porém, também é fato que o peso do ICMS sobre os combustíveis, energia e comunicação é relativamente alto. Por exemplo, o ICMS sobre a gasolina, antes da LC 192/2022, variava entre 25% a 34% do preço, dependendo do estado.

Mesmo com esse cenário desafiador de perda de receita, percebe-se um crescimento cada vez maior das renúncias de ICMS pelos estados por conta de benefícios como isenções, redução de base de cálculo, créditos outorgados etc.

Como tributo é bem público indisponível, a sua dispensa também deve ser motivada por contrapartida de interesse público. A legislação é bastante rigorosa nessa exigência. A concessão de benefício irregular é ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/92) cujas sanções são ressarcimento ao erário, perda da função pública e suspensão dos direitos políticos. As leis orçamentárias devem prever tanto o impacto da redução de receitas quanto da indicação de medidas de compensação sob pena de ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

Assim, as medidas de compensação e as contrapartidas de benefícios fiscais estão sujeitas à fiscalização dos órgãos de controle e de qualquer cidadão. Chamam a atenção as ressalvas por falta de transparência na concessão de benefícios fiscais apontadas pelo Tribunal de Contas do Estado na aprovação das duas últimas contas do Governo de São Paulo.

No âmbito do Judiciário, recentemente, o TJSP reconheceu, no Processo 1030372-86.2019.8.26.0053, o direito de exigir do estado maior transparência nesse tema, exigindo-se o envio à Assembleia Legislativa de plano de metas, estudos sobre os impactos orçamentários e sobre a motivação de interesse público de cada benefício fiscal, indicação dos agraciados etc.

É fato que os benefícios fiscais no estado de São Paulo só crescem. O Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2023 prevê renúncia tributária por benefícios fiscais de R$ 68 bilhões, 23% da previsão de receitas tributárias, que é de R$ 287 bilhões. Já na LDO de 2022 essa previsão foi de R$ 45 bilhões, 18% das receitas de R$ 245 bilhões. Ou seja, em São Paulo as renúncias fiscais aumentaram não apenas em volume como em participação de receita.

Além da quantidade, a composição dos benefícios também não é transparente. Por exemplo, apesar de sua importância, o setor de frigoríficos possui vários benefícios fiscais previstos no Regulamento do ICMS, tais como isenção da venda interna de gado em pé (art. 102 do Anexo I), redução da base de cálculo a até 7% na venda interna de carne (art. 74 do Anexo II), crédito outorgado de 5% sobre saídas de carne de aves (art. 35 do Anexo III), crédito outorgado de 6,7% sobre saídas internas de carnes (art. 40 do Anexo III).

Portanto, diante da perspectiva de relevante perda de receita tributária por conta dos combustíveis, energia e comunicação, certamente as renúncias de receita tributária deverão passar por uma avaliação mais rigorosa quanto ao seu mérito, da eficácia e eficiência no cumprimento dos objetivos de cada renúncia, como já vem alertando há anos o Sinafresp e é reiterado pelo Tribunal de Contas do Estado e pelo Judiciário.